Портал №1 в России по проблемам людей с инвалидностью
Функционирует при финансовой поддержке Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям

Архив:

Куда уходят средства на профессиональную реабилитацию инвалидов?

Средства, выделяемые бюджетом Российской Федерации на профессиональную реабилитацию инвалидов и интеграцию их в общество исчисляются миллиардами рублей, а вот куда они деваются в большинстве случаев, мягко говоря, не понятно. Мне на глаза попало решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 12 февраля 2008 года № 7К (584) «О результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности использования бюджетных средств на профессиональную реабилитацию и интеграцию инвалидов в Российской Федерации в 2006-2007 годах». Иногда за сухим языком цифр и стандартных формулировок открываются довольно занимательные факты...

По данным Федеральной службы государственной статистики, на 1 января 2005 года общая численность инвалидов в Российской Федерации составляла 12,1 млн. человек, на 1 января 2006 года - 12,5 млн. человек, на 1 января 2007 года - 13,0 млн. человек.

В общей численности инвалидов в 2006 году 14,8 % составляли инвалиды I группы, 57,6 % - инвалиды II группы, 23,3 % - инвалиды III группы, 4,3 % - дети-инвалиды.

При проведении данного контрольного мероприятия рассматривалась категория инвалидов в трудоспособном возрасте, доля которых составляет около 40 % (5,2 млн. человек) от общей численности инвалидов. По данным учреждений государственной службы медико-социальной экспертизы (далее - учреждения МСЭ), рекомендации по профессиональной реабилитации в 2006 году получили 1,4 млн. инвалидов в трудоспособном возрасте (27 процентов).

Данные научных исследований и статистики показывают, что в профессиональной ориентации нуждаются 20,1 % инвалидов, в профессиональном обучении - 9,6 %, в переобучении - 6,1 %, в переквалификации - 7,8 %, в трудоустройстве - 59,4 %, в трудовой адаптации - 25 % от общего числа инвалидов.

Государство гарантирует инвалидам необходимые условия для получения образования и профессиональной подготовки, а также оказание услуг по трудоустройству. Мероприятия по профессиональной подготовке и обеспечению занятости инвалидов проводятся как за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации, так и за счет внебюджетных источников.

учреждений среднего профессионального образования для инвалидов (далее - учреждения СПО) и 3 научно-практических центра медико-социальной экспертизы, протезирования и реабилитации инвалидов.

Все учреждения СПО обеспечивают профессиональную подготовку инвалидов по зрению, слуху, с поражением опорно-двигательного аппарата, психоневрологическими заболеваниями, смешанной номенклатурой заболеваний по 27 конкурентоспособным специальностям. Учреждения СПО реализуют многоуровневое профессиональное образование наряду с комплексом сопровождающих психолого-педагогических и медико-социальных мероприятий, принимают на обучение инвалидов из различных регионов Российской Федерации, осуществляют их обучение на бесплатной основе за счет средств федерального бюджета в соответствии с установленными контрольными цифрами приема. В 2006-2007 годах в 11 учебных заведениях ежегодно обучалось в среднем 2315 инвалидов.

В проверяемом периоде на профессиональную реабилитацию и трудоустройство инвалидов из средств федерального бюджета было направлено 1769,9 млн. рублей, из них в 2006 году - 817,5 млн. рублей, в 2007 году - 952,4 млн. рублей. Кроме того, на указанные цели выделялись средства общероссийских общественных организаций инвалидов в общей сумме 333,1 млн. рублей, а также средства бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 265,9 млн. рублей.

Общий объем средств, использованных проверенными организациями в 2006-2007 годах, составил 2368,9 млн. рублей.

Анализ использования средств федерального бюджета в 2006 году на профессиональную реабилитацию инвалидов показал, что с учетом количества инвалидов, имеющих рекомендации по профессиональной реабилитации, на 1 инвалида в месяц в среднем приходилось 49,5 рубля. Аналогичные данные по 2007 году отсутствуют.

С 1 января 2004 года вступили в силу положения федеральных законов от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»о назначении пенсий по инвалидности в случае наступления инвалидности, при наличии ограничения способности к трудовой деятельности (далее - ОСТД) 1, 2 и 3 степени, а не в зависимости от групп инвалидности, как было ранее. Изменения, внесенные указанными федеральными законами в порядок назначения пенсий по инвалидности, фактически вывели на рынок труда инвалидов I-II групп инвалидности, нуждающихся в трудоустройстве только на специализированные рабочие места. Так, по информации, полученной из областных организаций ВОС, практика применения указанных норм закона показала, что инвалидам I группы по зрению, даже тотально слепым, учреждения МСЭ определяют 2 степень ОСТД. По состоянию на 1 января 2007 года более 4,5 тыс. инвалидов I группы по зрению получили 2 степень ОСТД, это предполагает, что инвалиду предоставляется возможность трудиться в специально созданных условиях с использованием вспомогательных технических средств и (или) с помощью других лиц.

На практике же учреждения МСЭ устанавливают инвалидам I группы по зрению 2 степень ОСТД без учета возможности их трудоустройства. Особенно это касается инвалидов, проживающих в сельской местности.

Инвалиды, которым определена 3 степень ОСТД, в соответствии с выданными рекомендациями учреждений МСЭ, теряют право на труд и получение образования. Государственные инспекции труда на местах осуществляют проверку у инвалидов по зрению, работающих в хозяйственных обществах ВОС, наличие показаний к трудовой деятельности и запрещают работать инвалидам с 3 степенью ОСТД.

До 2005 года квота для приема на работу инвалидов устанавливалась для организаций, численность работников в которых составляла более 30 человек. В случае невыполнения или невозможности выполнения установленной квоты для приема на работу инвалидов работодатели ежемесячно вносили в бюджеты субъектов Российской Федерации обязательную плату за каждого нетрудоустроенного инвалида в пределах установленной квоты. Размеры и порядок внесения указанной платы определялся органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти средства могли быть направлены на создание рабочих мест для инвалидов.

С 1 января 2005 года на основании Федерального закона № 122-ФЗ изменены нормы статьи 21 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Квота устанавливается законодательством субъекта Российской Федерации для организаций, численность работников которых составляет более 100 человек, в процентах к среднесписочной численности работников. Также отменена норма, обязывающая работодателей вносить плату за невыполнение квоты для приема на работу инвалидов.

Принятые изменения привели не только к резкому сокращению рабочих мест, в счет уже установленной квоты, высвобождению работающих на этих местах инвалидов, но и невозможности создания новых рабочих мест для их трудоустройства, в том числе специальных. Отмена нормы, обязывающей работодателей вносить в бюджеты субъектов Российской Федерации плату за невыполнение квоты для приема на работу инвалидов, значительно ограничила финансовые возможности для создания специальных рабочих мест и специализированных предприятий (цехов, участков) для трудоустройства инвалидов.

В связи с изменением порядка назначения пенсий по инвалидности, ежемесячных денежных выплат (далее - ЕДВ) и социальных услуг в зависимости от степени ОСТД, перечень трудовых рекомендаций, указываемых учреждениями МСЭ в индивидуальных программах реабилитации инвалидов, стал более ограниченным. Определение трудовых рекомендаций инвалидам, связанных со способностью к выполнению трудовой деятельности в специально созданных условиях или на условиях неполной занятости (выполнение работы небольшого объема), для работодателя экономически невыгодно, так как отсутствуют льготы со стороны государства, что затрудняет подбор для инвалидов подходящих вариантов трудоустройства.

Вместо установленных законодательно множества факторов ограничений жизнедеятельности (социальной недостаточности), вызывающих необходимость социальной защиты инвалида, учреждениями МСЭ фактически на основе одного фактора, как единственного оценочного критерия - «ограничения способности к трудовой деятельности», определяется набор мер социальной защиты инвалида, а также возможность (или запрет) трудоустройства и профессиональной подготовки.

Таким образом, одна государственная служба (медико-социальной экспертизы) дает рекомендации по трудоустройству инвалида в специально созданных условиях или на условиях неполной занятости, а другая государственная служба (занятости населения) часто не имеет подходящих вариантов трудоустройства. Так, уровень трудоустройства инвалидов, которым было рекомендовано это сделать (по данным учреждений МСЭ), в проверяемом периоде составлял только 15-17 %, что свидетельствует о неэффективной работе указанных государственных служб.

Анализ приведенных данных показал, что по состоянию на 1 января 2007 года общероссийским общественным организациям принадлежало 726 предприятий, что на 636 предприятий, или на 46,7 % меньше, чем в 2003 году. Численность работающих на предприятиях общественных организаций, в том числе инвалидов, ежегодно сокращается. Так, численность работающих инвалидов в сравнении с 2003 годом сократилась в 2004 году на 13,3 %, в 2005 году - на 31,1 %, в 2006 году - на 43,9 процента.

За анализируемый период количество предприятий ВОГ сократилось на 60 %, ВОИ - на 52,7 %, ВОС - на 8,7 %; численность работающих на них инвалидов уменьшилась, соответственно, на 66 %, 58,7 % и 23 процента.

Средняя заработная плата инвалидов в 1,5 раза ниже остальных работающих на данных предприятиях. В целом заработная плата инвалидов остается на низком уровне, если средняя заработная плата в Российской Федерации (согласно информации Минздравсоцразвития России) в 2007 году составляла 13800 рублей, то заработная плата инвалидов, работающих на предприятиях общественных организаций инвалидов, - 4031 рубль, или в 3,4 раза меньше.

По состоянию на конец 2007 года очереди по трудоустройству на предприятия ВОС ожидают 8588 инвалидов по зрению. При существующей тенденции сокращения рабочих мест для инвалидов и недостаточном количестве вновь создаваемых рабочих мест нуждающиеся в трудоустройстве инвалиды будут вынуждены ожидать своей очереди в течение 9-10 лет.

Анализ приведенных данных показывает, что ежегодно снижается количество инвалидов, получивших рекомендации по трудоустройству и обратившихся за содействием в трудоустройстве в органы службы занятости: если в 2004 году их доля составляла 41 %, то в 2006 году - лишь 19,5 процента.

Наблюдается тенденция снижения уровня трудоустройства инвалидов, обратившихся за содействием в трудоустройстве в органы службы занятости. Так, если в 2004 году было трудоустроено 38,4 % от числа обратившихся, то в 2005 году - 38 %, а в 2006 году - 34,5 %. По прогнозным данным, в 2007 году в органы службы занятости за содействием в трудоустройстве обратятся 258,3 тыс. инвалидов, из которых могут быть трудоустроены 88,2 тыс. инвалидов, или 34,1 % от числа обратившихся.

Для сохранения мотивации к труду инвалидов из числа безработных граждан органами службы занятости осуществляется их временное трудоустройство через реализацию специальных мероприятий, к которым относятся: организация общественных работ; организация временной занятости безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы; профессиональное обучение; организация специализированных ярмарок вакансий.

Вместе с тем социальная инфраструктура (общественный транспорт, жилищные условия, учебные заведения, административные и производственные здания, сооружения и т. д.) не оснащена специальным оборудованием и приспособлениями для обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к месту учебы или работы.

Учитывая вышеизложенное и исходя из утвержденных показателей и критериев, можно сделать следующие заключения:

1. В Российской Федерации имеются государственные и общественные структуры, выполняющие функции и частично решающие задачи по профессиональной реабилитации и трудоустройству инвалидов. На федеральном уровне нет единого органа, координирующего указанную работу.

2. Существующая система организации деятельности органов исполнительной власти не в полной мере обеспечивает условия для профессионального образования инвалидов. Статистические данные о количестве учебных мест, предоставленных инвалидам, а также о количестве обучающихся и ежегодно оканчивающих учебные заведения в целом по Российской Федерации отсутствуют.

3. Существующая система организации деятельности органов исполнительной власти не в полной мере обеспечивает условия для профессиональной интеграции инвалидов.

Так, удельный вес работающих инвалидов в последние годы неуклонно снижался. Численность инвалидов, трудоустроенных на квотируемые рабочие места, ежегодно сокращается, если в 2004 году их число составляло 68,4 тыс. человек, то в 2006 году оно сократилось в 5,3 раза и составило 12,8 тыс. человек.

4. Отмена налоговых льгот, предоставляемых ранее общественным организациям инвалидов и предприятиям, находящимся в их собственности, привела к резкому ухудшению их финансово-экономического состояния.

С 2003 года количество предприятий ВОГ сократилось на 60 %, ВОИ - на 52,7 %, ВОС - на 8,7 %, численность работающих на них инвалидов уменьшилась, соответственно, на 66 %, 58,7 % и 23 процента.

5. Единственным критерием по трудоустройству, определению размера пенсии, ежемесячных денежных выплат и объема социальных услуг инвалидам является определение степеней ОСТД, которые устанавливают учреждения МСЭ. В связи с введением степеней ОСТД перечень трудовых рекомендаций, указываемых в ИПР инвалидов, стал более ограниченным, что затрудняет реализацию их конституционного права на труд.

6. Из-за отсутствия федерального закона «О реабилитации инвалидов» нет федеральных и региональных государственных реабилитационных стандартов, включающих разделы по профессиональной реабилитации и интеграции инвалидов, обеспечивающих развитие сети реабилитационных учреждений, позволяющих внедрить новые социальные и образовательные технологии.

7. Невозможно определить реальную потребность в финансовых ресурсах на реализацию мероприятий по профессиональной подготовке и трудоустройству инвалидов в связи с отсутствием в Минздравсоцразвития России и подведомственных ему организациях единой системы учета инвалидов, их потребностей и возможностей.

8. В Российской Федерации отсутствует единая форма статистической отчетности по учету инвалидов и их социально-экономического положения. Результаты статистических наблюдений (форма № 7-собес) свидетельствуют о снижении уровня трудоустройства инвалидов и росте уровня трудоустроенных нерационально. Так, если в 2004 году было трудоустроено 24,3 % инвалидов от получивших рекомендации, из них 13,7 % - трудоустроено нерационально, то в 2006 году - лишь 15,8 %, из них 15,5 % - нерационально.

9. Отмена нормы государственного стимулирования участия предприятий и организаций в обеспечении жизнедеятельности инвалидов, в том числе занятости инвалидов, исключила механизмы экономической заинтересованности бизнеса в социальном партнерстве с государством в реализации политики поддержки инвалидов.

10. Социальная инфраструктура (общественный транспорт, жилищные условия, учебные заведения, административные и производственные здания, сооружения и т. д.) не оснащена специальным оборудованием и приспособлениями для обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к месту учебы или работы.

Выводы

1. Нормативные правовые акты, методические рекомендации по профессиональной реабилитации и интеграции инвалидов, разработанные и утвержденные Минздравсоцразвития России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в которых проведено контрольное мероприятие, соответствуют действующему федеральному законодательству о социальной защите инвалидов. Вместе с тем существующая правовая база не в полной мере обеспечивает возможности по реализации прав инвалидов в указанной сфере.

2. При наличии в Российской Федерации государственных и общественных структур, выполняющих функции по решению задач, связанных с профессиональной реабилитацией и трудоустройством инвалидов, не обеспечивается координация их деятельности одним из существующих уполномоченных федеральных органов.

3. Существующая система организации деятельности органов исполнительной власти не в полной мере обеспечивает решение задач профессионального образования и трудоустройства инвалидов, что приводит к ежегодному снижению численности работающих инвалидов, а также сокращению численности инвалидов, трудоустраиваемых на квотируемые рабочие места, так уровень занятости инвалидов трудоспособного возраста составляет в среднем лишь 16 процентов.

4. В Российской Федерации отсутствует единая форма статистической отчетности по учету инвалидов и их социально-экономического положения, а также статистические данные о количестве учебных мест, предоставляемых инвалидам, количестве обучающихся и ежегодно оканчивающих учебные заведения.

5. Введение степени ограничения способности к трудовой деятельности, как основного критерия оценки объема мер социальной защиты инвалидов, привело к ограничению возможностей их трудоустройства.

6. На занятости инвалидов негативно сказалось сокращение за последние годы в 2 раза количества предприятий общероссийских общественных организаций инвалидов, что привело к снижению численности работающих на них инвалидов в 1,8 раза.

7. Отмена Федеральным законом № 122-ФЗ нормы государственного стимулирования участия предприятий и организаций в обеспечении жизнедеятельности инвалидов, в том числе занятости инвалидов, исключила механизмы, обеспечивающие экономическую заинтересованность бизнеса в социальном партнерстве с государством в реализации политики поддержки инвалидов.

8. В настоящее время не обеспечено в достаточной мере оснащение общественного транспорта, жилищ, учебных заведений, административных и производственных зданий и сооружений специальным оборудованием и приспособлениями для беспрепятственного доступа инвалидов к месту их учебы или работы.

9. Количество специальных учебных заведений не обеспечивает в полном объеме потребности инвалидов в профессиональном образовании, специальные учебные заведения неравномерно распределены по территории Российской Федерации. На федеральном уровне управление системой профессионального образования и профессиональной подготовки инвалидов не координируется.

10. В связи с отсутствием нормативов финансирования специальных учебных заведений для инвалидов заявки учреждений СПО Росздрава по финансированию их расходов удовлетворялись от 31,3 % до 84,7 %. Недостаточность финансирования не позволяет образовательным учреждениям в полной мере решать задачи комплексной реабилитации студентов-инвалидов. На низком уровне наличие в специальных образовательных учреждениях реабилитационной базы и ее медицинской составляющей: недостаточно площадей, медицинских работников, диагностического и лечебного оборудования.

11. Мероприятия федеральной целевой программы «Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 годы» в части профессиональной реабилитации инвалидов в проверяемом периоде выполнены не полностью:

- одна из основных задач Программы - создание рабочих мест для инвалидов - реализуется не в полной мере;

- Росздравом неэффективно использовано 39,6 млн. рублей при осуществлении закупок оборудования для предприятий общественных организаций инвалидов, в результате не создано 330 рабочих мест для инвалидов;

- не выполнялись в полном объеме обязательства по софинансированию расходов при реализации мероприятий Программы. На модернизацию своих предприятий из собственных средств ВОГ и ВОИ направили, соответственно, лишь 10 % и 6,8 % от запланированного показателя.

Вышеуказанные заключения и выводы позволяют констатировать, что цель государственной политики в области социальной защиты инвалидов по обеспечению им равных с другими гражданами возможностей в реализации права на труд, предусмотренного законодательством о социальной защите инвалидов, до настоящего времени не достигнута.

Полный текст отчета можно посмотреть на сайте Счетной палаты Российской Федерации http://www.ach.gov.ru/bulletins/2008/6-9.php